Transformeren: zo eenvoudig mogelijk! – 3 praktijkvoorbeelden
Begin 2026 pleitten we in het artikel Transformeren: zo eenvoudig mogelijk voor een eenvoudige inrichting van de financiële randvoorwaarden voor de transformatie naar passende zorg. Dat pleidooi leidde tot een gesprek met het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR). Het college vroeg ons om de gesignaleerde regeldruk rondom (transformatie)subsidies concreet te maken aan de hand van praktijkvoorbeelden. In dit vervolgartikel geven we met actuele casuïstiek aan hoe de transformatie ongemerkt de neiging heeft uit de bocht te vliegen. Als de bedoeling van een initiatief lijdt onder de randvoorwaarden van de regeling, gaat er immers iets fundamenteel fout. Het zou te simpel zijn om deze bijdrage te beperken tot de casuïstiek en de inherente stekeligheden. Daarom bieden we ook perspectieven met prikkelende oplossingsrichtingen; alternatieven die wel dicht bij de bedoeling blijven.
Van transformatie naar administratie
Voordat we inzoomen op de problematiek, stellen we eerst een onderliggende, meer fundamentele vraag: Is een subsidie wel altijd het juiste instrument om maatschappelijke transformatie te realiseren? Subsidies kunnen helpen om investeringen mogelijk te maken en transities te stimuleren waarbij de maatschappelijke effecten en baten pas later of elders zichtbaar worden. Maar als de beweging naar passende zorg een structureel karakter moet krijgen, lijkt het verstandig om ook de ad-hoc bekostiging fundamenteel te (her)overwegen. Zo kunnen tariefopslagen, het gebruik van vrije tarieven in bestaande wet-/regelgeving of andere vormen van bekostigen en contracteren effectiever zijn dan een opeenstapeling van (tijdelijke) subsidieregelingen.
Zorgaanbieders zien een groeiend aantal transformatiegelden, ieder met eigen voorwaarden, verantwoordingsmodellen, registraties en controles. Het risico is dat zorgorganisaties steeds meer tijd besteden aan het verantwoorden van verandering dan aan het daadwerkelijk realiseren ervan. Van transformatie naar administratie dus.
De onderstaande praktijkcases laten zien hoe goedbedoelde regelingen kunnen leiden tot aanzienlijke administratieve lasten.
Praktijkcase 1: SPUK-transformatiemiddelen (IZA)
De SPUK-transformatiemiddelen (SPUK staat voor specifieke uitkeringen) zijn bedoeld om gemeenten – samen met andere partijen, zoals zorgaanbieders – te ondersteunen bij initiatieven die bijdragen aan toegankelijke zorg. Voor een aanvraag is een goedgekeurd transformatieplan nodig, gezamenlijk opgesteld door zorgaanbieders, gemeenten, zorgverzekeraars en andere betrokken partijen.
In de praktijk ontstaat vervolgens een nieuwe laag van regelgeving. Subsidieverlening van zorgaanbieders vindt plaats via gemeenten, waarbij iedere gemeente eigen voorwaarden, verantwoordingsvereisten en controleverwachtingen kan formuleren.
Als praktijkvoorbeeld een subsidie met onder meer de volgende verplichtingen:
- Verantwoording van kosten voor PR en communicatie alsook met betrekking tot aantal ingezette uren van onderscheiden medewerkers, stagiairs en vrijwilligers.
- Rapportage over de resultaten van de gepleegde inzet, bijvoorbeeld over het aantal kletsmomenten en/of buurttenten, hoeveel inwoners zijn bereikt, de doorstroom van de inwoners naar verschillende ondersteunings- of zorgvormen (informele zorg, Wmo, Zvw, Wlz, etc.), het aantal bezoekers van beweeguurtjes en valpreventietraining, hoeveel medewerkers met een afstand tot de arbeidsmarkt zijn ingezet, et cetera.
- Een financiële verantwoording inclusief controleverklaring van een accountant.
De verhouding tussen inspanning en opbrengst voor de zorgaanbieder is hierbij opvallend: een subsidiebedrag van € 41.000 tegenover een jaaromzet van ruim € 250 miljoen. De controlekosten zijn naar verwachting € 4.000. Kortom, hier zijn de administratieve lasten en controledruk disproportioneel. Het risico bestaat dat de maatschappelijke meerwaarde van kleinschalige initiatieven als in het praktijkvoorbeeld wordt ondergraven wanneer verantwoordingsvereisten zwaarder wegen dan het financiële belang van de subsidie zelf.
Is dit wel verantwoord?
Dit prikkelt de vraag naar bruikbare alternatieven voor externe verantwoording. Ofwel, hoe toon je op een pragmatische en overtuigende manier aan dat overheidsgeld rechtmatig is besteed? Als alle betrokken partijen daadwerkelijk zijn gebrand op realistische transformatie-effecten, is het logisch om daarop te focussen. Verleg daarom de oriëntatie van de besteding van het transformatiegeld en de controle op urenbriefjes en facturen naar de bedoeling van het initiatief; van input naar outcome. In het bedrijfsleven spelen vergelijkbare situaties. Daar lost men die op met bijvoorbeeld het doorlopend klant-/stakeholdergesprek, waarbij betrokkenen continu reflecteren op de dienstverlening.
Praktijkcase 2: MDIEU-regeling
De regeling Duurzame Inzetbaarheid en Eerder Uittreden (MDIEU) ondersteunt organisaties bij het gezond en duurzaam inzetbaar houden van medewerkers. Gezien de toenemende zorgkloof (arbeidsmarktkrapte in combinatie met een groeiende zorgvraag) is transformatie naar een vitale en duurzaam inzetbare medewerkerspopulatie een belangrijk doel.
Aan de regeling is echter een uitgebreid normenkader verbonden. Zorgaanbieders moeten hun subsidieaanvragen onderbouwen met activiteitenplannen, bedrijfsanalyses, begrotingen en financieringsplannen. Daarnaast gelden gedetailleerde voorschriften voor projectadministraties, urenregistraties, inkooptrajecten en financiële verantwoording.
Zo moeten externe opdrachten boven € 50.000 via specifieke offerteprocedures verlopen en dienen zorgaanbieders uitgebreide bewijsstukken te bewaren. Voor loonkosten gelden gedetailleerde eisen rondom urenregistraties, autorisaties, parafen en documentatie van projectactiviteiten.
Daar blijft het niet bij. Zorgaanbieders moeten een einddeclaratie, activiteitenverslag en financieel verslag indienen, veelal ondersteund door accountantscontroles. Bij meerjarige projecten komen daar tussentijdse rapportages bij en ingeval van bevoorschotting is bovendien een rapport van feitelijke bevindingen bij het tussentijdse rapport vereist.
Hieronder is voor drie willekeurige zorgaanbieders de MDIEU-subsidie gerelateerd aan de totale opbrengsten en de totale accountantskosten van deze zorgaanbieders over dezelfde looptijd als de MDIEU-subsidie.
| Zorgaanbieder | Subsidie MDIEU (x € 1 mln.) | Totale opbrengsten (x €1 mln.) | Subsidie MDIEU (relatief) | Accountants-kosten MDIEU (in €) | Accountantskosten MDIEU (relatief t.o.v. totale accountants-kosten) |
|---|---|---|---|---|---|
| 1 | 1,3 | 557 | 0,2% | 25.000 | 5% |
| 2 | 0.2 | 149 | 0,1% | 21.000 | 10% |
| 3 | 0.2 | 55 | 0,4% | 16.000 | 23% |
De relatief beperkte subsidieomvang rechtvaardigt de bijbehorende administratieve lasten en controledruk niet. Het streven naar controleerbaarheid is weliswaar begrijpelijk, maar bij dergelijke regelingen dreigt een situatie te ontstaan waarin de projectadministratie ongemerkt een doel op zich wordt.
Is dit wel verantwoord?
In dit praktijkvoorbeeld is een maatschappelijke kosten-batenafweging cruciaal. De centrale vraag zou niet moeten zijn of elke urenstaat volledig is ingevuld, maar of de regeling daadwerkelijk leidt tot lager ziekteverzuim, hogere medewerkerstevredenheid, betere inzetbaarheid en behoud van personeel. De maatschappelijke opbrengst van duurzame inzetbaarheid (outcome) is uiteindelijk belangrijker dan de perfectie van de projectadministratie (input). Diverse oplossingsvarianten kunnen daarbij ondersteunend zijn.
Variant 1: Vertrouwen als uitgangspunt, controle als uitzondering
Veel zorgorganisaties streven een hoge professionaliteit na en worden daarbij scherp gehouden door uiteenlopende externe audits (jaarrekeningcontrole, interne control frameworks, toezicht door NZa, zorgkantoren en de IGJ). Door meer gebruik te maken van bestaande verantwoordingsinformatie (bijvoorbeeld zoals opgenomen in de jaarverantwoording of het kwaliteitsverslag) kan dubbel werk worden voorkomen. Dat betekent een sterk vereenvoudigd verantwoordingsregime, gebaseerd op proportionaliteit en risico’s. De energie van zorgorganisaties kan dan gaan naar het daadwerkelijk vergroten van duurzame inzetbaarheid, in plaats van naar het aantonen daarvan. Controle zou vooral gericht moeten zijn op uitzonderingen en signalen van misbruik.
Variant 2a: Outcome harvesting
Deze variant zet de bestaande verantwoordingssystematiek op z’n kop. Hoe? Door niet vooraf te bepalen welke effecten moeten optreden, maar achteraf te oogsten welke veranderingen daadwerkelijk zijn opgetreden. Daarbij staan vragen centraal als: ‘Wat is er veranderd?’ en ‘Hoe heeft het project daaraan bijgedragen?’ Deze variant heeft twee voordelen: het vertrouwen dat aan de deelnemers en de projectorganisatie wordt gegeven en de focus op de oogst inclusief de bijvangst (onverwachte effecten).
Variant 2b: Most significant change (MSC)
In deze pragmatische variant op outcome harvesting staat eigenlijk maar één vraag centraal. Vrij vertaald: ‘Wat is voor u de belangrijkste verandering geweest sinds u aan dit initiatief deelnam?’ Vervolgens worden alle uitkomsten geïnventariseerd, geanalyseerd en besproken door de stakeholders. De voordelen zijn evident: dicht bij de bedoeling, weinig administratieve lasten en goed zicht op echte maatschappelijke waarde. Het arbeidsmarktprobleem is immers te groot om te laten ontaarden in Kafkaëske verantwoordingsissues.
Praktijkcase 3: Werkgeverskosten Opleiden Wijkverpleging (WOW)
De WOW-regeling stimuleert het opleiden van professionals in de wijkverpleging, een sector met personeelstekorten, terwijl met de transformatie naar passende zorg hier juist een groeiende zorgvraag is te verwachten.
Ook hier geldt dat de beleidsdoelstelling breed wordt onderschreven. De uitvoering is echter niet zo eenvoudig als het lijkt. De regeling kent verschillende voorwaarden, afhankelijk van opleidingsniveau, leerjaar, leeftijd en subsidiabele opleidingsmaanden. Daarnaast kunnen eisen gelden rond SBB-erkenningen en staatssteunregels.
Voor de aanvraag moeten zorgorganisaties diverse overzichten, verklaringen en bewijsstukken verzamelen. Bovendien moeten zij risico’s op dubbelfinanciering met andere regelingen, zoals Praktijkleren en Stageplaatsen Zorg, actief beheersen.
In de praktijk blijkt een deel van de benodigde informatie wel beschikbaar, maar er is extra inspanning nodig om deze te ontsluiten. Organisaties moeten aanvullende (uniforme) registraties opzetten, controles uitvoeren en gegevens verzamelen die niet via standaard lijstwerk uit personeels- of financiële systemen beschikbaar zijn.
Een voorbeeld uit de praktijk laat zien dat een subsidie van circa € 170.000 gepaard gaat met verwachte accountantskosten van ongeveer € 5.000. Dat is relatief fors hoger dan de controlelast die dezelfde organisatie ervaart voor haar volledige jaarrekeningcontrole (€ 90.000 op een omzet van € 80 miljoen).
Dit praktijkvoorbeeld laat zien dat ook wanneer zorgaanbieders gegevens al administreren, het verzamelen, de verantwoording en controle ervan substantiële administratieve belasting kan veroorzaken.
Is dit wel verantwoord?
Dit voorbeeld is actueel omdat de beroepsorganisatie van accountants het uitgebrachte DUS-I protocol niet geschikt vindt. Een aanwijzing dat verdere versimpeling van de regeling noodzakelijk is. Wat was ook alweer de bedoeling van de regeling? Het stimuleren van zorgaanbieders in de wijkverpleging om te investeren in het opleiden en begeleiden van leerling-werknemers die werkzaam zijn in de wijk.
De meest pragmatische oplossing is om werkgevers in de zorgsector te vragen om een opgave te doen die aansluit bij bestaande registraties. Normbedragen en een bestuursverklaring leveren een waterdichte systematiek die steekproefsgewijs extern getoetst kan worden.
Observaties bij de praktijkvoorbeelden
De drie cases verschillen inhoudelijk sterk. Desondanks lichten we er een aantal generieke observaties uit:
- Ieder initiatief start vanuit de bedoeling. Vanuit het belang van een rechtmatige besteding van de subsidiemiddelen die ermee gemoeid is, wordt vervolgens een regeling opgesteld.
- Iedere regeling kent een eigen taal, systematiek en aanvraag-, registratie-, verantwoordings-, en controlekader.
- Regelingen (en daarmee administratieve lasten/controledruk) stapelen zich op binnen de organisatie.
- De verhouding tussen subsidiebedrag en administratieve lasten/controledruk is niet altijd proportioneel.
- Overlap tussen regelingen vraagt aanvullende interne beheersing.
- Accountantscontroles worden ingezet als instrument om zekerheid te verkrijgen, ongeacht de omvang van het risico.
Het gevolg is dat de inzet van schaarse capaciteit verschuift van transformatie naar administratie.
En weer terug: van administratie naar transformatie
Om zorgaanbieders in staat te stellen om serieus werk te maken van passende zorg, moeten we niet alleen kijken naar de inhoudelijke transformatie, maar ook naar de manier waarop deze wordt bekostigd, verantwoord en (eventueel) gecontroleerd. Daarom drie concrete oproepen:
1. Beoordeel eerst het instrument
Onderzoek bij transformatieopgaven eerst of een incidentele subsidie de oplossing is en daarmee daadwerkelijk noodzakelijk is? Voor een goed functionerend ecosysteem is inpassing in bestaande en structurele bekostiging een betere, meer proportionele oplossing. Een aansprekend voorbeeld hiervan is de bekostiging van zorgondersteuningsactiviteiten in het recente wetsvoorstel Modernisering Wet marktordening gezondheidszorg.
2. Harmoniseer aanvraag en verantwoording met focus op outcome en vertrouwen als uitgangspunt
Werk met één landelijke systematiek voor aanvragen van en verantwoorden over transformatiegelden, ongeacht de financieringsbron en ga daarbij primair uit van vertrouwen. Vermijd verschillen tussen subsidiënten, uitvoeringsorganisaties en regelingen. Werk daarbij op basis van high trust, high penalty. Beperk de verantwoordingsvraag tot outcome-prestaties, een bestuursverklaring en houd de accountant buiten de deur.
3. Pas het principe van single information, single audit toe
Laat zorgaanbieders gegevens één keer vastleggen, één keer verantwoorden en – indien nodig – één keer controleren. Denk aan gemeenten die al jaren gewend zijn aan de SiSa-systematiek of het programma KIK-V dat uitgaat van enkelvoudig registreren en meervoudig gebruiken.
De zorg staat voor een enorme maatschappelijke opgave. Daarvoor zijn geldmiddelen nodig. Maar evenzeer eenvoud. Elk uur dat een zorgorganisatie besteedt aan haar subsidieadministratie kan immers niet worden besteed aan de transformatie waarvoor die subsidie oorspronkelijk bedoeld was.
Auteur: Matthias Stout
Namens Commissie Aanpak Administratieve Lasten (CAAL) van Fizi.
